Šta nedostaje predlogu zakona o budžetu?

Pre par godina smo Raša Karapandža i ja napravili vizuelizaciju rashodne strane predloga budžeta Republike Srbije koju možete naći arhiviranu na sledećoj adresi. Za javnost, ali i za same poslanike u Narodnoj skupštini, ovakav jednostavan prikaz kompleksnog dokumenta može da ima višestruke prednosti. No ipak, postoji problem sa formom ovog akta koji vremenom postaje sve veći, a koji obesmišljava mnogo više od crtanja kružića asociranih sa budžetskim stavkama. Ovaj problem, na žalost, ne primećuju dovoljno ni drugi državni organi, kao ni opozicija. Pre nego što podelim sa vama sličnu vizuelizaciju ovogodišnjeg predloga budžeta (do rezolucije do koje je to moguće učiniti), želeo bih da ukažem na ovaj problem.

Svaku stavku budžeta možete posmatrati “dvodimenzionalno”. Prva “dimenzija” govori o tome za šta su namenjena sredstva i to po sve preciznijim kategorijama. Najgrublja podela su razdeli (uglavnom ministarstva ili drugi državni organi na koje se odnosi), zatim glave, funkcija, program, projekat i na kraju ekonomska klasifikacija tog troška. Tek ukoliko znate sve ove parametre možete jasno da znate za šta je taj novac opredeljen. Druga “dimenzija” odnosi se na izvor iz kog se povlače sredstva za ovu namenu. Izvori govore o tome odakle dolaze sredstva. Izvor 01 se na primer odnosi na sredstva od prihoda budžeta (čitaj: naš poreski novac), izvor 11 na sredstva iz inostranih kredita (čitaj: poreski novac naše dece), izvor 06 donacije međunarodnih organizacija, dok se 04 odnosi na sopstvene prihode budžetskih korisnika (npr. školarine samofinansirajućih studenata). Punu listu izvora možete videti na vizuelizaciji koja sledi (ako stanete mišem iznad broja ispisaće se pun naziv izvora).

Tek ukoliko vam je precizirano na šta se novac troši i sa kog izvora se troši, vi imate punu informaciju o budžetskoj stavci. Ovo je posebno važno pošto su neki izvori čista procena. Recimo sopstveni prihodi su nešto što se procenjuje, a vrlo često u državnoj upravi copy/paste-uje iz prethodne godine pošto taj deo u državnim organima nije puno važan jer ne opterećuje budžet, a u kratkom vremenu koje dobiju od Ministarstva finansija da dostave potrebne cifre, anketiranje budžetskih korisnika često nije prioritet. Ako vam neko da zbir dve stavke od koje je jedna nešto za šta traži odobrenje (što zapravo Ministartstvo finansija od Narodne skupštine procedurom usvajanja ovog Zakona traži) i druge stavke koja je proizvoljna, onda vi ne znate zapravo ništa o onome o čemu odlučujete.

U predlogu Zakona o budžetu za 2019. godinu postoje informacije o izvorima, ali samo do rezolucije glava nakon čega su iznosi zbirni. Evo konkretnog primera. Za glavu visoko obrazovanje (glava 26.4) imamo informaciju da je budžetirano oko 45 milijardi od kojih oko 30 milijardi dolazi iz budžeta, dok je ostatak od oko 15 miijardi planiran iz sopstvenih sredstava. Međutim, već kod sledeće podele na pojedine univerzitete ne postoji podela po izvorima. Tako na primeru Univerziteta u Beogradu dat je samo iznos od 20 milijardi dinara, ali bez informacije koliko je zapravo novca planirano iz budžeta. Taj iznos može da iznosi od svih 20 pa do samo 5 milijardi. Zapravo jedina informacija koju imamo je da taj iznos nije manji od 5 milijardi pošto znamo da sopstvena sredstva svih univerziteta zajedno ne prelaze 15 mlrd. Ovo znači da mi skoro nemamo nikakvu informaciju o ovoj stavci, a da ne pričamo o daljim podelama ove stavke na ekonomske klasifikacije. Slična situacija je i kod ostalih budžetskih stavki gde postoji više od jednog izvora po glavi.

Vizueizacija koja sledi prikazuje podelu budžeta do nivoa razdela i glava, prikazanu po svim izvorima i upoređenu sa predogom budžeta za prethodnu godinu. Iz gore navedenog, jasno je da  informacije o preciznijoj podeli nemaju mnogo smisla te ne zaslužuju da budu nacrtane.

Kratko uputstvo

  • Klikom na vrstu prikaza (klasteri/razlike) menjate prikaz sa zbirnog na razlike u odnosu na predlog iz prethodne godine.
  • Klikom na određeni izvor uključujete i isključujete taj izvor u prikazu (u veličinu kružića i procenat razlike u odnosu na prethodnu godinu).
  • Zadržavanjem miša iznad izvora (ne radi na mobilnim telefonima) dobićete pun naziv izvora.
  • Klikom na svaki kružić dobijate iznose vezane za tu glavu, razbijene po izvorima i upoređene sa predlogom iz prethodne godine.

Napomene u formi često postavljenih pitanja

  • Da li ovo znači da niko nema informaciju o izvorima za svaku stavku budžeta ili je ona samo tajna za poslanike i javnost?
    Zapravo teško da bi bilo moguće napraviti predlog budžeta bez svih informacija. Ministarstvo finansija u softveru za pripremu budžeta ima evidenciju za svaku stavku podeljenu po izvorima. Ovu informaciju u momentu pripreme budžeta svaki državni organ poseduje za sebe kao i za budžetske korisnike za koje je nadležan. U tom smislu pravni akt pod nazivom “Zakon o budžetu” u sebi sadrži samo deo šireg skupa informacija na kojima počivaju procedure državne kase. Šta od tih informacija treba da uđe u Zakon regulisano je Zakonom o budžetskom sistemu gde članovi 28. i 29. to jasno definišu. Nažalost, dovoljno je pogledati par članova niže gde se definiše budžetki kalendar da se vidi da ovo nisu jedini članovi koji nikada nisu bili poštovani. Nakon usvajanja budžeta ova informacija prelazi u informacioni sisitem kroz koji se izvršava budžet (FMIS). Problem je što ovi podaci nisu javno dostupni.
  • Da li je predlog budžeta dostupan u mašinski čitljivom obliku?
    Da. Ove godine je Ministarstvo finansija po prvi put na svojoj internet stranici objavilo Excel format rashodne tabele budžeta. Do ove godine objavljivan je samo pdf uz izgovore da Excel ili drugi mašinski čitjivi formati mogu da zbune građane! Na neki način ovo jeste korak napred, ali bilo bi mnogo važnije da je kompletan izlaz iz softvera za pripremu budžeta u ovom Excelu, odnosno podela po izvorima za svaku stavku.
  • Kakva je praksa u drugim zemljama?
    Pored toga što je protivno zdravoj logici da neko odlučuje o nečemu o čemu nema sve informacije, praksa u razvijenim zemljama je da je ne samo budžet javan i dostupan već i njegovo izvršenje u realnom vremenu. Jedan od primera je slovenački Erar gde možete videti sve transakciej iz držvne kase od januara 2003. do danas.
  • Da li je oduvek bilo ovako?
    Ranije je Zakon o budžetu sadržao više informacija ali koliko je meni poznato nikada sve. Tako je u u Zakonu o budžetu za 2009. godinu iznos na nivou funcija bio prikazan razdeljen po izvorima. Takođe, svaka stavka je bila prikazana u dve kolone gde je prva odgovarala budžetskom izvoru 01, a druga je bila zbir svih izvora. Vremenom je prva kolona nestala, a posle 2014. godine sa nivoa funkcija se podela po izvorima suzila na nivo po glavama.
  • Koliko je ovo važno?
    Naš budžetski sistem ima mnogo više problema od netransparentnosti na ovom nivou. Ovo samo dodatno na direktan način obesmišljava i onako besmislenu skupštinsku raspravu o budžetu. Međutim, ovo je mesto gde ima dosta prostora da se stvari poprave pošto ne verujem da iza ovoga postoji zla ili uopšte planska namera. Potencijalna namera da se nešto prikrije se lakše realizuje na drugim mestima (tokom izvršenja, budžetskim rezervama, i sl.). Verujem da se ovde pre radi o nemaru, kao i entropiji državne uprave koja je sve više izbledela početne ideje Zakona o budžetskom sistemu. Sa druge strane nije nerealno očekivati da se suprotno drugom zakonu termodinamike, kao što se ove godine pojavio Excel fajl, neke naredne pojavi i više informacija u njemu.

Korišćeni podaci

  • Predlog budžeta za 2018. godinu: csv, xls.
  • Predlog budžeta za 2019. godinu: csv, xls.

Vizuelizacija (kliknite na sliku)